司法体制改革大背景下
检察机关捕诉一体办案模式探析
晋城市城区人民检察院 贾慧琴 杨静婷
随着司法改革的深入，检察机关审查逮捕和审查起诉相分离的办案模式已暴露出弊端，不能适应新形势下高效率、高节奏司法办案工作的要求，迫切需要进行变革，科学划分内部执法办案权限，构建权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案模式，优化人力资源配置，严格贯彻落实司法责任制。
一、捕诉分离办案模式的表现形式及弊端分析
捕诉分离机制是建国后适应当时的计划经济体制需要发展起来的办案模式，其初衷是实现职能分工负责，加强内部监督制约，层层把关式地确保案件质量。
（一）表现形式
检察机关是国家的法律监督机关，代表国家依法行使检察权，追究犯罪嫌疑人的刑事责任，维护社会稳定。检察职能的发挥主要依靠检察系统内部的职能分工和协调运作。所谓捕诉分离机制，即是将审查逮捕和审查起诉这两项职能分别赋予给侦查监督部和公诉部，由不同的办案人员履行相应职责。
侦查监督部门依照法定的标准审查是否批准逮捕相应犯罪嫌疑人，并要求公安机关执行。这一审查工作实际采取的是“确实证据”标准，即只要有证据证明犯罪事实发生且是犯罪嫌疑人实施的该行为即可。
公诉部门以庭审标准审查指控犯罪嫌疑人罪名的证据是否符合“客观真实性、关联性、合法性”，是否可以达到证明案件事实确实、充分的标准，形成证据锁链后，检察官依法提起公诉并代表国家出庭支持公诉，追究犯罪嫌疑人的刑事责任。
（二）弊端分析
检察机关将批准逮捕与审查起诉这两项权力分别赋予两个不同的部门行使，凸显了权力内容的相异性，却忽视了二者价值目标的一致性——均是为了追究违法行为人的刑事责任，维护法律权威，恢复社会秩序。在实际的运作中，存在重复劳动、资源浪费等情形，也容易造成各司其职、互相推诿的不利局面。
1.增加诉讼成本，浪费司法资源
捕诉分离机制要求检察机关内部两个不同部门的办案人员在同一案件相同的案卷、证据材料上重复投入精力，重复阅卷、审查、讯问等，必然导致诉讼周期的不适当延长。结合笔者所在的基层检察院来说，我院司法办案属地管辖一市三区，对口四个公安分局，市公安局每年侦查终结的案件也大部分通过市院交我院审查起诉，每年仅批捕和公诉案件1000件左右。但是随着司法体制改革的深入，只有员额检察官才有权办案，我院员额检察官仅有17人，如果沿用捕诉分离机制，侦监、公诉二部门必然会占用较多的司法资源，使案多人少的局面更加凸显，检察官每日疲于应付结案，难以花费精力做预防、帮教、和解、回访等工作。
2.容易造成铁路警察各管一段，出现问题互相推诿的现象，不利于贯彻落实司法责任制
捕诉分离的办案机制下，侦查监督部门办案人员在办理审查逮捕案件时，大多时只单纯考虑现有证据是否满足逮捕条件，而忽视以庭审标准严格审核证据的充分性。只有在证据不足不批准逮捕时，才会对下一步侦查活动进行引导，但这种引导也只是方向性的，很少作较为深入、细致的要求。公诉部门在审查起诉时发现证据瑕疵，要求补充侦查，但很多时候已经错失了保存、固定证据的最佳时机，甚至有些证据会永久性灭失。考虑到社会影响、被害人强烈要求等因素，许多时候会带病起诉。一旦被判无罪或出现其他应给予国家赔偿的情形时，侦查监督部门办案人员认为自己根据逮捕的证据标准作出的决定没有错误，而公诉部门办案人员认为侦查监督部门不应盲目批捕，这就容易出现互相推诿、互相指责的情形，不利于司法责任制的落实。
3．不利于以审判为中心诉讼新模式的运行
多年以来,我国的刑事司法实践,在公检法三机关分工负责、配合制约的原则下,形成了侦查决定起诉、起诉决定审判的“侦查中心主义”的局面。在这种诉讼格局下,公安机关负责依据案件线索固定、收集证据；检察机关负责审查公安机关移送的案件证据是否客观、全面、真实，依法核查是否存在刑讯逼供、收集程序违法等非法证据并依法予以排除；法院依据法定程序认定证据并依法作出裁判。所以，民间有“公安做饭，检察送饭，法院吃饭”的说法。这种体制下，完全以公安机关的侦查行为为中心，造成长期以来侦查机关重破案轻审判，侦查力量倾向于追逃、抓捕工作，不注意及时、客观、全面地收集能证明犯罪嫌疑人有罪和无罪的证据,使原本是定罪量刑最终环节的审判阶段虚置化,案件审理的实质化功能蜕变为走过场的形式表演,侦查一旦出错便一错到底。
以“审判为中心”诉讼制度改革，就是为了彻底去除这种弊端，力求摆脱审判对案卷笔录的依赖，推进庭审的实质化，将所有证据拿到庭审的聚光灯下充分“曝光”，这就给公安、检察机关提出了更高要求，都必须以庭审的标准来取证、审查。因此，捕诉分离的办案模式显然不能很好的适应这种变化需求，因为侦查监督部门的检察官已习惯从逮捕要件出发考量案件事实、涉案证据，不会过多考虑是否符合庭审标准，不利于及时引导、纠正公安机关的侦查行为，使公安机关仍然停留在过去的证据标准中，也不利于审查起诉工作的顺利进行。而捕诉一体的办案机制要求承办案件的检察官提前介入、引导侦查，在案件移送至检察机关请捕时就以庭审的标准审查随案移送的证据是否充分、全面，相应要求公安机关予以补侦强化证据证明力，这就有效避免了在审查起诉阶段检察官才发现证据瑕疵要求公安补侦但为时晚矣的尴尬。
二、建立捕诉一体机制的现实需要及优势分析
1.有利于强化对侦查活动的监督，保障犯罪嫌疑人的合法权益
对捕诉一体办案机制持反对意见的人，主要是考虑了检察机关司法办案内部监督制约的问题，认为捕诉一体去掉了捕、诉两个部门彼此的监督，不利于保证司法公正、办案质量。笔者认为，他们忽略了一个本质，即逮捕仅是一种强制措施，是为了减小社会危险性，保证犯罪嫌疑人可以正常参加诉讼的措施，而不是一个单独的诉讼阶段。审查起诉本身就包括了对强制措施的审查，捕诉一体办案机制只不过是把对强制措施的审查提前到侦查过程中，要求检察官从侦查环节就着手了解案情，可以更好的引导侦查，也便于深入履行侦查监督职能，保障犯罪嫌疑人的合法权益。
2.有利于推动司法责任制的落实
捕诉一体办案机制的推行，一方面促使检察官在审查逮捕环节自觉提高审查的精细度，在依法审查是否符合逮捕条件的同时，就开始以审判为中心考虑案件证据补强问题，提高了公诉案件的入口质量；另一方面，不再有以前侦查监督和公诉部门办案人员意见不统一的情形，从审查逮捕到提起公诉均由同一人办理，发现问题时责任明确，进一步增强了检察人员的责任心，有利于司法责任制的落实。
3.可以节约诉讼资源，提高办案效率
捕诉一体办案机制下，审查逮捕环节检察官就已经对案件进行了深入了解，案件移送审查起诉后，由其继续负责，大大缩短了熟悉案件的过程，避免了以前捕诉分离机制下不必要的重复劳动。此外，在审查逮捕环节检察官已经对案件事实、证据、法律适用等情况进行了认真研究，了解了案件的重点难点，在审查起诉环节就可以很快有针对性的进行审查。
以笔者所在的基层检察院来说，实行捕诉一体机制以来，办案人员最大的感受就是已经请捕过的案件很快就可以提起公诉，办案效率较以前有了明显提高。今年以来，审查起诉案件办理期限平均缩短20天， 20日内审结的案件同比上升200%。
三、捕诉一体机制的构建及完善
捕诉一体，顾名思义就是由同一名检察官负责同一起案件的审查逮捕和审查起诉工作。在该种办案机制下，同时需要建立配套的内设机构及内部监督制约机制，以确保检察权的高效、健康运行。
1.机构设置
为打破原有机构职能和业务条块划分，使检察业务运作更科学高效，尝试稳步推进大部制改革工作，率先进行内设机构的整合。其中，设刑事检察部，合并行使侦查监督、公诉、刑事执行检察职能，由该部门的检察人员负责对自己承办案件进行批准逮捕和审查起诉。
2.以案件管理部门为龙头，强化配套的办案监督机制
一是强化案件的入口审查提示。当前，检察机关的案件受理由案件管理部门统一负责，案管人员要对案卷进行翻阅，发现可能存在违法、漏罪、漏犯等情形的，在分案时要提示承办检察官，并跟踪了解后续办理情况，一定程度上有关口前移的作用，可有效保障案件质量。
二是强化出口审查。案管人员在案件审结准备移送时，应对照侦查机关的起诉意见书，查看有无增加或减少犯罪事实、改变定性等情形。法院判决后，应对照起诉书和判决书的内容，查看有无改变定性、增减犯罪事实或判为无罪的情形。如果有上述情形的，应及时询问了解相关情况并记录在案，并将其作为案件评查的重点对象，在办案中筑起“防火墙”。
三是强化案件流程监控。进一步完善流程监控的内容和方式，既包括对整个办案程序的监控，也要包括对案件质量的监控，充分使用口头、书面通报等各种形式，为检察官起到警醒作用，并将这些情形作为案件评价的重要依据，还与年终绩效相挂钩，进一步增强承办检察官的责任心。
3.改革案件评查机制
一是完善评查人员构成。可以邀请部分人大代表、政协委员、律师、审判人员、侦查人员担任检察机关案件评查员，从公安、侦查、审判、辩护等视角查找检察官在案件办理中法律文书制作、证据采信、办案程序等方面存在的问题。
二是改变传统评查模式。以往实行的是事后评查模式，即在案件判决生效后，如果当事人对案件判决结果不服提出上诉或者检察机关发现案件判决存在错误的，才会组织相应人员进行案件评查，这无疑不利于问题的及时纠正。改变这种传统的评查模式，变事后评查为事中评查为主，事后评查为辅相结合的模式。所谓事中评查是指提前制作各环节案件办理质量标准，案件一进入检察机关，就由专人对案件的办理进行跟踪评价，发现问题及时纠正，并比照各环节标准进行评查打分，最终得出案件的评查分，有效弥补了事后评查无法纠错的不足。
以笔者所在的基层检察院为例，自8月1日以来，已同步跟踪评价240余件案件，并及时纠正文书制作不规范、案卡错填漏填、未及时公开案件信息等情形50余次。此外，判决生效后组织专项评查两次，在第二次评查中，优秀案件比例比第一次评查提高了37.5%，案件质量和办案效率实现了双提升。
