检察机关办案组织设置研究

 

检察机关办案组织能否合理构建，关系着司法体制改革的成败，并决定着司法体制改革的成效。对于检察机关办案组织，《宪法》等法律法规均没有做出明确的规定。长期以来，检察机关办案实行“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”，即“三级审批制”，这种模式在特定时期内适应了我国检察工作的发展需要。但是，随着依法治国和司法体制改革的纵深推进，“三级审批制”因责任不清等弊端已经难以适应新时期对检察工作提出的要求，构建权责清晰、监督完善的办案组织已经迫在眉睫。

2015年9月底，最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出了“实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式”，为检察机关办案组织的构建指明了方向，但是，在改革试点中如何操作实施，则需要对检察机关办案组织有一个正确的理解。

一、检察机关办案组织的功能定位

关于检察机关办案组织的涵义，主要有以下几种观点，第一种观点认为，“由检察长、检察委员会或检察官所领导和负责，若干检察人员参与和协助，依法独立行使办案决定权和承办权并承担相应责任的相对稳定的执法办案单元或团队。”第二种观点认为，检察机关办案组织是检察权运行最基本的组织单元，不仅应当具有固定性和稳定性，还应当反映和凸显检察办案的特色。第三种观点认为，“检察官，是检察权运行的基本组织形式和组织单元。就组织机构与检察权的关系而言, 组织机构改革当中, 组织体系是保障, 内设机构是关键, 检察官是根本。也就是说, 组织机构改革应当关注检察官。改革的重要价值取向和目标追求, 应当是有利于发挥检察官的作用、提高检察官的能力和素质。”上述观点都从一个侧面描述了检察机关办案组织的特征，没有从根本上指出办案组织的本质特征。笔者认为检察机关办案组织就是检察机关内部能够独立办理案件并为此承担责任的组织。其应当具有以下功能：

一是能够独立承办案件。检察机关是国家的法律监督机关，检察机关履行法律监督职责主要是通过办理案件的形式来行使。独立办案意味着办案组织可以在法律规定的权限范围内进行审查逮捕、审查起诉等活动，执法办案受到法律的保护。

二是能够独立作出决定。办案组织就是检察机关内部独立办理具体案件的基本单位。独立办案意味着其能够依据相关法律法规，在职责范围内作出合乎法律的决定，而且这一决定不能被其他组织径行改变，其他组织如与该组织存在意见分歧，应当报请上级审议决定。

三是能够独立承担责任。办案组织在办理具体案件的过程中，将就相关事实和法律问题独立作出决定，如批准逮捕、提起公诉等等，这些决定的作出既是权力行使的表象，更是责任承担的基础。

二、当前检察改革中对办案组织的理解

（一）检察官办案组与办案组织混同化

通过各试点院检察改革的相关文件可以看出，各院在推行检察官办案责任制的过程中，普遍将主任检察官办案组作为基本的办案组织，主任检察官办案组通常由1名主任检察官以及若干检察员、助理检察员和书记员组成。一些司法改革试点院根据专业化和扁平化管理的要求，在保留原科（局）职数的情况下，按照检察业务属性设置多个主任检察官办公室，作为检察机关的基本办案组织。以侦监、公诉为例，在内部构成上，为每名主任检察官配备检察官、书记员，人员相对固定，形成了较为稳定的办案组织，将检察官办案组织规范为主任检察官办案组，即指在检察长的领导下，在主任检察官的主持、指导和管理下，对案件行使决定权并承担办案责任的制度。

（二）检察官监督制约机制过度行政化

检察官独立履职受监督制约是权力属性使然，检察权虽具有司法属性，且无往不在行政之中，但是，如果在对于具有司法属性的检察权采取过度行政化的监督制约机制，将导致检察权的司法属性丧失殆尽，最终使检察权异化成行政权。

在试行主任检察官办案责任制的过程中，主任检察官的权力得到一定保障，但是，作为一线的也是人数最多办案最多的检察官的独立性，却没有得到充分尊重。如一些司改试点院在主任检察官改革试点过程中，成立了主任检察官办案组，主任检察官办案组有主任检察官、检察官和检察官助手组成。主任检察官是办案组织负责人，根据检察长的授权，带领本办案组织内检察官、检察官助手独立开展工作。同时规定，主任检察官指导检察官、检察官助手开展案件办理工作，有权改变检察官的意见，检察官、检察官助手应当执行主任检察官的决定。由此可以看出，主任检察官可以径行改变检察官的决定，检察官的独立性极度不足。

同时，在检察改革的过程中，试点单位对检察一体性的进行了不断强化，让本已成长不足的检察官完全庇护在层级严密的“保护伞”中，如，在对进行部门合并的过程中，一方面检察官的上面有主任检察官，另外一方面，主任检察官之上还有部门负责人，部门负责人之上还有主管副检察长、检察长以及检察委员会，检察官与检察长的距离越来越远，这种改革和“三级审批制”没有本质区别。

（三）检察官与检察委员会关系模糊化

在改革过程中，试点单位注重以“检察官”为切入点探索具体举措，但是，对于检察机关内部的最高业务决策机构“检察委员会”这一“检察官集体”却鲜有提及，关于检察委员会的改革并没有引起足够的重视，主要表现为两个方面，一是对检察委员会的地位和作用认识不足。根据《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称“组织条例”）的相关规定，有人就认为，检察委员会就是一级独立的办案组织，而且是检察机关内部最高层级的办案组织。二是在推进检察改革的过程中，单刀直入地进行检察官办案责任制改革，未将检察委员会纳入改革方案予以整体统筹，对检察官与检察委员会关系定位不清等等，这必将影响检察官办案责任制的最终实现和改革的总体效益。

三、构建检察机关办案组织的路径选择

（一）确立检察官独任制基本办案组织

检察官作为一级独立的办案组织，这样一方面既能保证检察官的职业荣誉感，另一方面也是落实办案责任的最优选择。因此，应当构建独任制的检察官办案组织，让检察官独立开展事实认定、证据分析和法律适用。检察官办案责任制度的核心在于确立检察官的独立司法人格，此处的“检察官”是指实际承办案件的检察官，不包括检察辅助人员，即承办检察官是否可以独立发表意见，同时，他的意见是否会被他人直接更改或者否决。因此，在具体案件办理的过程中，承办检察官必须发表独立的意见，且该意见必须得到尊重，其他检察官只能对承办检察官的法律文书进行形式审核，而不能径行改变承办检察官的意见，越俎代庖。

（二）健全检察官独立履职保障机制

一要完善人员分类管理。将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员三大类，并设置每一类别的员额配置，明确不同人员的岗位职责以及绩效考评办法。同时，还应当畅通检察官的职级和职务晋升渠道，真正让检察人员能“留得住”、“升得上去”。二要废除中间审批环节。审批制的目的在于通过行政监管方式来保证案件质量，但这与检察工作的司法属性相违背，检察官应当在检察长的领导下独立承办案件，不再经过审批。检察官在办理简单案件时行使决定权，对案件的事实、证据认定及法律适用均负责；在处理复杂案件时行使建议权，办案意见呈交主管检察长决定，检察官仅对案件的事实、证据认定负责。主管检察长不核准检察官的办案意见必须十分谨慎，原则上应以承办检察官认定的案件事实为前提，仅可在法律问题上做出决定，并对其负责。三要完善职业保障机制。拥有独立办案资格的检察员和助理检察员均为检察官，享受身份保障。除非因工作严重失误造成错案，或严重违反办案纪律，检察官身份不被随意解除。除非检察长行使指令权，案件承办人亦不得任意变更。检察长指令权的行使必须符合程序规定，严禁口头指示，须书面作出并附理由。为缓解办案压力，检察官办案过程中可配备一定数量的检察官助理和书记员担任其助手。助手仅协助办案，不发表办案意见，不承担办案责任。

（三）强化检察官独立履职诉讼监督

目前情况下，检察官受到的监督既有内部监督，也有外部监督。内部监督既包括横向的部门之间的监督也包括纵向的上下级、检察一体的监督，但是，无论是横向的还是纵向的内部监督，其具有先天的缺陷与不足。因为“从检察机关建构来说，无论是就上下级检察机关还是检察机关内部的不同部门来说，检察机关具有共同的利益、共同的取向、共同的目标，这种利益共同体注定其很难在自我监督方面发挥足够的作用。” 因此，笔者认为，应当构建审前程序法院诉讼监督机制，强化检察官独立履职诉讼监督。在当前的刑事司法实践中，检察机关的权力缺乏有力的监督制约机制，其表现为，在捕与不捕、诉与不诉方面，检察机关享有极大的裁量权，且公安机关和当事人很难对其予以监督，在此情况下，应当探索建立审前程序法院诉讼监督机制，强化法院对检察官独立办案的监督制约。推进以审判为中心的诉讼制度改革，不仅仅应强调“庭审”作用，而更应延伸、拓展法院诉讼监督触角，从外围打开僵局，唯有如此，“以审判为中心”的改革才能名至实归。

（四）厘清检察官与检察委员会关系

将检察官确立为一级办案组织后，就需要重新定位检察官与检察委员会的关系，保证检察官能够真正担负起独立后的责任。

一是划清职权界限。《若干意见》对检察长、检察官、检察官助理办理具体案件的职责权限都进行了原则规定，但是，对检察委员会的权限方面，规定检察委员会讨论决定“本院办理的重大、疑难、复杂案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，下一级人民检察院提请复议的案件”，这只是划分了案件范围，何谓“重大、疑难、复杂案件”、“涉及社会稳定的案件”，在实践中，各地把握标准不一，建议省级院出台实施意见，进一步明确案件范围，将一些完全属于“走程序”且不需要深入讨论研究的案件，排除在检察委员会讨论范围之外。

二是规范提请程序。《若干意见》原则规定“检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求，依程序报检察长决定”，赋予了检察官将案件提请检察委员会讨论的请求权。为进一步增强实践中的可操作性，应当明确检察委员会办事机构对提请上会案件的实体和程序审查权限，包括审查标准、审查程序、审查结果反馈等，对于最终审查结果，直接报请检察长决定。如此规定，一方面是防止检察官基于分担责任等原因，将不属于检察委员会讨论决定的案件提起检察委员会研究，另一方面也防止检察委员会随意逾越权限范围，干涉检察官独立办案。

三是明确责任承担。《若干意见》规定，对于检察官故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检察委员会作出错误决定的，由检察官承担责任；其他情况，则由检察委员会根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。笔者认为，这一规定过于原则，在实际中，很难落实。虽然这一情况发生的概率很低，但是，为了防患于未然，建议如果发生此类情况，可以由上一级院检察委员会对此进行调查，本院纪检监察部门、政治部门以及相关部门配合，以保证结果的客观、公正。

检察机关办案组织是履行检察职能的基本主体，根据司法规律和检察工作实际，确立以独任检察官为主体的基本办案组织是保障检察职能正确履行的前提。当然，在健全办案组织的同时，更应当完善相关的配套机制，如实施人员分类管理制度、健全职业保障制度、厘清检察官与检察长或者检察委员会的关系等等，确保办案组织建得起、稳得住，让落实责任不再是“雾里看花”，真正实现司法责任制改革的初衷——谁办案谁负责、谁决定谁负责。

晋城市城区检察院   陈 凤